A Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS- e as Habitações Coletivas no Distrito Federal.

            A Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal, instrumento complementar ao PDOT aprovado em 25/04/2009 e à legislação federal pertinente, estabelece parâmetros para parcelamentos existentes e consolidados, para novos parcelamentos e para aqueles decorrentes de regularização fundiária, registrados em Cartório. Excetua-se a área objeto de tratamento através do Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico Tombado (PPCUB).

            O objetivo da elaboração da LUOS foi substituir os Planos Diretores Locais (PDLs) e as legislações urbanísticas aplicáveis às cidades que não tiveram PDL.

            Em decorrência da conhecida deficiência de habitações no DF para atendimento à demanda existente, o trato especial com as habitações coletivas se sobrepõe ao concedido às demais edificações.

            Para que a habitação coletiva atinja melhor nível relativo à função social que desempenha, alguns parâmetros foram revistos. Neste sentido, foram alterados os métodos de cálculo do coeficiente de aproveitamento e da Outorga Onerosa de Aumento de Potencial Construtivo – ODIR – além da definição mais ajustada do tipo de edificação sujeita ao pagamento da Outorga Onerosa de Alteração de Uso – ONALT.

 Com o mesmo objetivo, foi revista a relação entre o número de apartamentos e o número de vagas para veículos internamente ao lote ou projeção e a necessária proposição de novo regulamento para a Concessão de Uso e Concessão de Direito Real de Uso, onde se inseriu a possibilidade de utilização de cercas sobre a área pública contígua às edificações.

As modificações não abrangem apenas o uso Habitacional Coletivo, contudo, por ser o mais numeroso no meio urbano as mudanças assumem a sua face mais significativa.

A – Coeficiente de Aproveitamento: Subsolos e Pilotis.

            O cálculo deste índice sempre excluiu subsolos destinados a garagens ou a depósitos.

 A LUOS, diferentemente, propõe que apenas os subsolos totalmente enterrados sejam excluídos deste cálculo, excetuando semi-enterrados (mais de 60 por cento aflorados) ou subsolos parcialmente enterrados (menos de 60 por cento enterrados).

Quanto à destinação a depósito, mesmo que o subsolo seja totalmente enterrado será incluído no cálculo do coeficiente de aproveitamento.

No que diz respeito aos pilotis, o Código de edificações do DF excetua do cálculo do coeficiente de aproveitamento as áreas destinadas às circulações de pedestres, ocorrência que sempre gerou questionamentos. A LUOS, entretanto, inclui toda a área dos pilotis no cálculo deste índice.

B – Cálculo da ODIR:

            A cobrança da ODIR ocorre quando a edificação tem área construída que ultrapassa o coeficiente de aproveitamento básico, índice já permitido em legislação urbanística anterior, seguindo em direção ou alcançando o coeficiente de aproveitamento máximo (a LUOS propõe, em muitos casos, a eliminação deste índice mais alto por ter sido esgotado o estoque de acréscimo previsto em algumas áreas das cidades).

            Na elaboração deste cálculo, as Habitações Coletivas se subdividiram em Não Econômicas, Econômicas (68m²) destinadas à população de média renda (de 5 a 12 salários mínimos), Econômicas (68m²) sem destinação específica, de Interesse Social inseridas em Programas Habitacionais definidos nas políticas de habitação Distrital e Federal, orientadas para a população de baixa renda e as construídas para atendimento à Política Habitacional do DF, mas não declaradas de Interesse Social.

A diferença entre estas formas de tratamento está no cálculo do pagamento da ODIR, onde a fórmula incluiu o Fator de Interesse Social, com valor diferenciado por tipo de edificação.

 Para as não econômicas e as econômicas, o fator é de 0,8. Para as econômicas orientadas para a população de média renda, o fator é de 0,5. Para aquelas não declaradas de interesse social, mas integrantes da política habitacional do governo, o fator é de 0,3. Para aquelas declaradas de interesse social, o fator é nulo, logo, não há cobrança de ODIR.

A partir destas diretrizes, se uma edificação onde não era possível construir habitação coletiva passar a dispor deste uso, desde que permitido pela LUOS e não houver qualquer destinação que envolva interesse social, será cobrada a ODIR com a aplicação do Fator integral (0,8).

A redução deste Fator objetiva, portanto, estimular a produção de habitações coletivas que permitam o acesso da população de baixa e média renda. Contudo, vincula-se ao uso permitido para cada lote ou projeção, conforme constar da LUOS.

C – Cálculo da ONALT:

            Os PDLs faziam referência à cobrança desta outorga, cobrada pela valorização do imóvel a partir da alteração ou extensão de uso ou atividades. Mas não era muito claro em que casos haveria a cobrança.

            A LUOS, por sua vez, definiu o tipo de edificação que será objeto deste ressarcimento: Centro Comercial ou Shopping Center, Posto de Abastecimento de Combustíveis, Hipermercado, Uso Institucional, transformação de Uso Rural para Urbano e, naturalmente, as Habitações Coletivas.

            Em consequência, qualquer imóvel que tenha a possibilidade de transformar o uso, como o habitacional unifamiliar para o multifamiliar, será submetido ao pagamento da ONALT.

D – Cálculo do Número de Vagas para Veículos:

A legislação aplicável sob este aspecto consta do Código de Edificações do DF e estabelece a proporção de uma vaga para cada apartamento com até 8 compartimentos ou ambientes de permanência prolongada (CAPP). Como resultado, apenas apartamentos de 4 quartos exigem duas vagas.

A LUOS reduziu esta proporção para uma vaga a cada 6 CAPP, o que poderá requerer que apartamentos de 3 quartos tenham 2 vagas.

Para solucionar a constante polêmica sobre a questão da vaga presa, só apartamentos com duas vagas podem dispor de uma delas presa, desde que o  acesso à presa se faça apenas através da vaga solta.

E – Concessão de Direito Real de Uso e Concessão de Uso:

A legislação aplicada aos avanços sobre área pública através de compensação de área, da construção de varandas, de circulações de veículos e pedestres, de torres de circulação vertical e de subsolo desde há muito tem se demonstrado inadequada pelos excessos que permite.

A LUOS trata esta questão sem detalhá-la, deixando que novos parâmetros sejam publicados posteriormente. Contudo, insere a construção de cercas em área pública contígua aos lotes ou projeções.

 Há muito tempo, a instalação de cercas desta natureza tem se demonstrado abusiva, quando executadas sem autorização do Poder Público, além de dispor de mecanismo legal que foi considerado inconstitucional.

De acordo com a LUOS, o cercamento será subordinado às consultas às Concessionárias e Permissionárias de serviços públicos e à anuência do órgão urbanístico e do órgão ambiental (se próximo à APP).

Decreto Governamental definirá os locais onde serão permitidas, os valores cobrados pela concessão, os critérios e as limitações urbanísticas e ambientais.

Não será permitida a impermeabilização da área ocupada através de calçamentos ou asfaltamentos, nem o uso de qualquer edificação ou cobertura. Deverá se área exclusivamente ajardinada e arborizada.

A Lei de Uso e Ocupação do Solo do DF- LUOS DF- e os Coeficientes de Aproveitamento.

            Por coeficiente de Aproveitamento entende-se a relação entre a área edificável e a área do lote.

            Este índice refere-se à proporção aceitável entre a quantidade de área construída e as dimensões do lote, consideradas as características de  cada cidade e do local onde está situado o lote, com base nos elementos que atribuem particularidades em termos morfológicos e tipológicos de cada núcleo urbano.

            A definição deste índice, portanto, não é procedimento relacionado a meras escolhas pontuais atribuídas a determinados lotes ou conjunto de lotes. Diferentemente, é fator intrinsecamente associado aos demais condicionantes urbanísticos adotados – alturas máximas das edificações, número máximo de pavimentos, taxas de ocupação máxima e de permeabilidade, afastamentos mínimos obrigatórios, número mínimo de vagas para veículos, além de outros parâmetros que se fizerem necessários.

            Todos estes critérios interagem atavicamente na manutenção do caráter peculiar de cada cidade, sem perder de vista as necessidades atuais e futuras de determinado núcleo urbano.

            Por caráter peculiar entende-se a forma de desenvolvimento e crescimento de cada localidade, considerados, pelo menos, os aspectos de horizontalidade/verticalidade, os condicionantes culturais, ambientais, econômicos e sociais que influenciaram e influenciam a dinâmica do núcleo urbano.

            Por necessidades entende-se o conjunto de metas a serem atingidas, resultantes do crescimento populacional e das mudanças sofridas por seus habitantes em termos culturais, econômicos, sociais e psicológicos, atrelados a novos conceitos de vivência e convivência. Mas que não se distanciam dos elementos positivos presentes que deram certo e, portanto desejam que sejam preservados enquanto fator de identificação urbana.

            Nestes termos, os coeficientes de aproveitamento propostos para determinado núcleo urbano deve considerar a possibilidade de adensar algumas áreas e garantir a manutenção das características de outras.

            Assim considerado, não é aceitável que áreas exclusivamente residenciais unifamiliares sofram pressões que não possam ser assimiladas e que destruam a sua identidade e funcionamento, circunstância ocorrida quando se insere usos e coeficientes de aproveitamento incompatíveis com os existentes. Por outro lado, há que se propiciar a criação ou a alteração de áreas com destinações e coeficientes de aproveitamento que atendam às demandas por moradias e garantam níveis satisfatórios de desempenho de funções urbanas vinculadas às necessidades do mesmo núcleo.

            O Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF – PDOT DF- publicado em abril de 2009 trouxe em seu Artigo 42 uma significativa possibilidade de serem construídas edificações com elevados coeficientes de aproveitamento em determinadas Zonas Urbanas.

            O maior potencial construtivo, fixado em 9, foi atribuído à Zona Consolidada, onde se concentram as áreas urbanas de Sobradinho I e II, Santa Maria e Etapa 4 do Polo JK, Gama, Recanto das Emas, Riacho Fundo I e II, Guará, Núcleo Bandeirante, Taguatinga, Águas Claras, Ceilândia, Samambaia, além de parte da área urbana de Planaltina, o Setor de Indústrias e Abastecimento em sua totalidade e as Quadras 1 a 5 do Setor de Mansões Park Way.

            A partir deste parâmetro, poder-se-ia entender que em todas as áreas mencionadas o coeficiente de aproveitamento igual a 9 seria aplicável, mesmo que as legislações urbanísticas de cada um destes locais dispusesse de outra forma. Em decorrência, grandes desentendimentos se instalaram em função dos múltiplos interesses orientados para estas cidades. Enfim, não estava claro em que condições este potencial poderia ser aplicado.

            Mas a LUOS surge para por fim a este ponto obscuro.

            Em seu Art.21 define as regras para a aplicação do coeficiente de aproveitamento, atrelando o limite à satisfação dos demais parâmetros urbanísticos, que em seu conjunto podem impossibilitar o acesso ao potencial máximo permitido – índice este revisto e reduzido pela LUOS em várias cidades do DF, sobretudo em observância ao que prevê a Portaria 68 do IPHAN para as áreas do entorno do Conjunto Urbanístico tombado.

            Tomando como exemplo duas localidades do DF – SGCV e Área Especial 2 do Guará II – onde o PDL aplicável admitiu edificações com porte que deixou perplexa a população residente e habituado a uma linguagem urbanística fundamentada na horizontalidade, é possível verificar com maior clareza os novos destinos previstos pela LUOS para estas áreas:

            A – SGCV: lotes com área de 5000m² (50m X 100m)

                    . Uso RO3: Residencial obrigatório e outros usos permitidos no térreo.

                    . Coeficiente de Aproveitamento: Básico de 2,10 e Máximo de 3.0 ( 10500m² e 15000m²)

                    . Taxa de Ocupação: 70 por cento (3500m²)

                    . Taxa de Permeabilidade: 10 por cento, somente cobertura vegetal (500m²)

                    . Afastamentos Mínimos Obrigatórios: 10m de todas as divisas (2600m²)

                    . Altura Máxima: 13,50m

                    . Número Máximo de Pavimentos: 4

            Considerados estes dados, lotes desta natureza não podem ter área total construída superior a 3900m².

B – Área Especial 2 do Guará II: lotes com 5000m² (50m X 100m).

            . Uso: Os mesmos admitidos para o SGCV.

            . Coeficiente de Aproveitamento: 2.8 (14000m²)

            . Tx. De Ocupação: 40 por cento (2000m²)

            . Tx de Permeabilidade: 10 por cento (500m²)

            . Afastamentos: 7m de todas as divisas (1904m²)

            . Altura Máxima: 21m.

            . Número máximo de pavimentos: 7

            Da mesma forma que os lotes mencionados para o SGCV, o potencial construtivo, limitado em 10096m², encontra-se muito aquém dos 14000m² admitidos pelo coeficiente de aproveitamento de 2,8.

            Conclui-se, portanto, que a LUOS representa um modelo de tratamento urbanístico que retrocede nas abusivas concessões presentes no PDL, instrumento que impactou negativamente sobre o conceito cultural da população quanto à apreensão visual do espaço urbano.

            Ao mesmo tempo, a LUOS se fundamentou nos coeficientes de aproveitamento previstos em legislações urbanísticas anteriores, incluindo o PDOT, para propor alterações caso a caso, mas assumiu a postura de limitar a possibilidade de unificação de lotes vizinhos, amplamente permitida pelo PDL,condicionando este ato a futura legislação específica que determinará onde isto poderá ocorrer (ART.22, Parágrafo Único).

            Diga-se de passagem que esta unificação, somada aos tímidos afastamentos relacionados apenas às aberturas de janelas e à omissão da taxa de ocupação, permitiram a densidade excessiva de lotes remembrados, fartamente favorecidos por coeficientes de aproveitamento muito elevados.

            Poderíamos até concluir que a redução de alturas e densidades construtivas em determinadas áreas resultará em sobreposição de linguagens muito diferentes. Mas é necessário pensar no avanço quanto ao respeito aos habitantes e ao perímetro de tombamento de Brasília, além do controle sobre a capacidade de funcionamento de todos os sistemas de infraestrutura urbana.

           

           

A História da Compensação de Área em Edificações no Distrito Federal – da Legislação Inicial ao Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília.

            Compensação de Área é um conceito aplicável a determinadas edificações no Distrito Federal, associado à possibilidade de serem construídos avanços além dos limites do lote ou projeção registrados em cartório.

            Os avanços devem estar restritos aos pavimentos acima do térreo (espaço aéreo) e são condicionados, ainda, à equivalência de áreas em relação às reentrâncias em direção aos limites do lote ou projeção, que não podem ser seccionados. A diferença entre estes dois movimentos deve ser nula, de modo a garantir a integridade da área original do terreno disponível, conforme registro cartorial.

            O fundamento desta possibilidade remonta ao início da década de 1980, quando a rigidez dos limites e da forma das projeções, especialmente as destinadas às habitações coletivas das superquadras do Plano Piloto, gerava insatisfações quanto à dificuldade em propor projetos arquitetônicos diferenciados.

            De acordo com este critério adotado à época, tratado por lei de concessão de uso que também incluía outros elementos em área pública – varandas em espaço aéreo, subsolos destinados a garagens e circulações verticais – tornou-se viável, portanto, avançar até 1m em espaço público, acima do térreo e compensado internamente ao lote ou projeção com reentrâncias equivalentes aos avanços.

            Novos parâmetros normativos, arquitetônicos ou urbanísticos, sempre passam por um período de adaptação. A elaboração e a execução de propostas neles fundamentadas possibilitam avaliar os aspectos positivos e negativos daquela aplicação e que pontos necessitam ser revisados e ajustados. Esta é uma parte importante do monitoramento exercido, ao lado da verificação da correta observância à legislação vigente.

            Durante a fase de implantação do Decreto Governamental que regia estas modificações arquitetônico-urbanísticas, alguns problemas foram constatados:

            . As reentrâncias eram estreitas ou profundas demais, causando insuficiência de iluminação e ventilação de compartimentos.

            . A soma entre os avanços da compensação de área (1m) e as varandas (2m) sobre área pública resultava em excessivo alcance fora dos limites do lote ou projeção (3m).

            . Os avanços, sobretudo se localizados nas empenas, aproximavam excessivamente edificações vizinhas, além de resultarem em ocupações superiores a 3m frontalmente às arestas formadas entre as fachadas frontal e posterior e as empenas.

            . Dependendo da dimensão existente entre o meio-fio da via pública e o limite do lote ou projeção, havia interferência negativa em relação ao estacionamento público. Em alguns casos, parte dos 3m permitidos para o avanço ficava sobre o estacionamento, impedindo o acesso de veículos mais altos. Naquela época, muitos pés-direito de pilotis alcançavam cerca 3m.

            Simultaneamente, problemas com as outras aplicações deste mesmo Decreto de Concessão de Uso se avolumavam. Em decorrência, outras normas foram publicadas, até chegar à Lei Complementar 388 de 2001, que buscava corrigir estas distorções. Mas o questionamento sobre cobrança de valor devido por proprietários de unidades imobiliárias dotadas de avanços com varandas resultou na impossibilidade de aplicação desta Lei Complementar até decisão jurídica final.

            Nova Lei Complementar foi publicada. Neste novo instrumento, a compensação de área permaneceu sem cobrança por representar avanço compensado com área interna ao lote ou projeção, portanto, área objeto de prévio pagamento quando da aquisição do imóvel. Mas as varandas permaneceram em cobrança. O argumento dos proprietários sobre terem pagado pelas varandas quando da compra das unidades imobiliárias prevaleceu. Durante a fase de análise, esta Lei Complementar também teve seus efeitos suspensos.

            Em 28/01/2008 foi publicada a Lei Complementar 755, regulamentada pelo Decreto 29590 de 09/10/2008. Neste instrumento, o mais recente, Compensação de Área não é objeto de pagamento, mas varandas o são, exceto se localizadas em lotes ou projeções de uso residencial, quando são liberadas de cobrança.

            A LC 755 trata também de diversas outras aplicações relativas a avanços em área pública, no nível do solo, do subsolo e em espaço aéreo. Entre estas orientações constam parâmetros já existentes e alguns revistos em relação a normas anteriores, solucionando alguns problemas como os mencionados anteriormente:

            . A soma entre o avanço originado da compensação de área com as varandas sobre área pública não podem ultrapassar o limite de 2m.

            . Inviabilizou os avanços em lotes ou edificações geminados (embora este seja um ponto obscuro desta norma, já presente na LC 388 e na seguinte).

            . Os afastamentos entre fachadas e empenas e as projeções vizinhas, conforme consta do projeto urbanístico da área, passou a ser determinante da possibilidade, ou não, de serem construídos os avanços, considerando que a distância obrigatória entre lotes ou projeções deve guardar a proporção de 2/3 da distância existente. Nestes termos, se a distância entre as projeções ou lotes vizinhos for insuficiente, não haverá possibilidade de construir utilizando estes recursos da norma.

            . Os avanços nas arestas das edificações foram limitados a 2m.

            . Se uma edificação tiver pé-direito do térreo inferior a 4m, e o lote ou projeção estiver à distância inferior à metade do avanço permitido, estes não poderão ser construídos.

            Considerando o longo tempo de aplicação destes parâmetros, podemos afirmar que parte significativa das superquadras e dos setores centrais do Plano Piloto de Brasília foi beneficiada pelo mecanismo da Compensação de Área. Por esta razão, o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília  (PPCUB), mesmo em sua disposição de garantir a preservação desta área sob os aspectos urbanísticos, arquitetônicos, cultural, paisagístico, histórico e artístico, não impediu que os avanços ocorram.

            Mas impõe condições, proibindo o fechamento de varandas sobre área pública e sua incorporação aos compartimentos contíguos, limitando os compartimentos com varanda às salas de estar e fixando o avanço máximo em 1,30m.

            Estas providências do PPCUB não representarão alcance considerável no resgate da clareza das linhas prismáticas que caracterizou as superquadras em sua proposição inicial, mas imporão limites no momento em que preservará, por tombamento, as formas prismáticas mais características das manifestações dos anos 1950 e 1960.

            Na verdade, a história envolve acontecimentos associados a determinados locais em determinados períodos de tempo, sejam feios ou bonitos, positivos ou negativos. Tudo é igualmente história.