A História das Transformações do Distrito Federal

                                  

            As quatro escalas geradoras do projeto urbanístico do Plano Piloto de Brasília – Monumental, Gregária, Residencial e Bucólica – estabeleceram as estruturas do que se desejava atingir em termos de um ordenamento nunca experimentado em qualquer cidade brasileira.

            A escala Monumental, representada pelo conjunto de edificações destinadas a abrigar os três poderes federais e distritais, seriam os mais significativos pontos de atração de emprego.

            Em caráter complementar a esta escala, a Gregária, próxima à Monumental, concentraria os setores centrais do Plano Piloto – Estação Rodoviária, Setores de Diversões Norte e Sul, Setores Bancários N/S, Setores de Autarquias N/S, Setores Comerciais N/S e Setores Hoteleiros N/S. Seria caracterizada por uma área destinada à convivência.

            A escala Residencial, materializada pelas Superquadras Norte e Sul, seria o local de moradia.

            A escala Bucólica, proposta que superou o princípio de criação de parques urbanos como oásis entre as massas construídas, se caracterizou  pela existência de áreas ajardinadas e arborizadas permeando todos os lotes e projeções do Plano Piloto.

            A interligação entre as escalas se faria através dos Eixos Rodoviários e Monumental, tendo em seu cruzamento a Estação Rodoviária e a proximidade das edificações relacionadas à escala Gregária.

            Para aquele planejamento, não existiriam as inúmeras cidades satélites nem as invasões de terras públicas e subdivisões ilegais de terras particulares que adensaram o Distrito Federal, ocupadas por pessoas provenientes de cidades que não ofereciam as condições de vida que, supostamente, o DF poderia oferecer, nem a concentração de núcleos urbanos.

            Enquanto inicialmente se pensava na utilização dos Eixos Rodoviários e Monumental pela população das superquadras e de umas poucas cidades satélites existentes à época, hoje estas grandes vias já não conseguem absorver o intenso fluxo de veículos, ocorrência que se abateu, igualmente, sobre as vias W/3 Norte e Sul e L/2 Norte e Sul e sobre as vias secundárias de distribuição, hoje alçadas às condições de vias arteriais, mesmo sem capacidade para exercer esta função.

            Como forma de atenuar este impacto, foi construído o metrô no trecho sul do DF, o mais populoso, e ainda existe a intenção de ampliar este meio de transporte para o trecho norte, além da implantação do Veículo Leve sobre Trilhos ( VLT).

            Contudo, o caráter “dormitório” destas cidades e  condomínios, caracterizadas por extenso casario intercalado, apenas, por algumas edificações institucionais e comerciais, não representam locais de oferta de emprego e renda.

            Não é por outra razão que a segurança pública do DF enfrenta tantos problemas em coibir a violência urbana, que cresce continuamente, pela falta de perspectivas de vida futura de jovens residentes nestas áreas críticas.

                A população procura se proteger como pode. Em geral, buscam o recurso da  instalação de cercas e grades. No Plano Piloto, já houve  a tentativa de cercar blocos de superquadras e até o fechamento de superquadras inteiras. Mas os termos do tombamento impediram esta ocorrência danosa para os princípios da permeabilidade visual e da acessibilidade.

            Nas entrequadras do Plano Piloto, áreas ocupadas pelo comércio, o projeto original destinava a comércio local. Mas, ainda na década de 1960, atividades comerciais de alcance urbano ali se instalaram, resultando na insuficiência de vagas de veículos. Atualmente, as vagas existentes mal atendem aos que trabalham no local, considerando que as sobrelojas foram alugadas separadamente e como residências.

            As pequenas lojas destas entrequadras, com cerca de 5m X 15m = 75m², ainda na década de 1960 foram objetos de construção de “puxadinhos” sobre áreas públicas contíguas. O objetivo era atender atividades que exigiam áreas maiores espaços. Até hoje este problema persiste apesar das inúmeras tentativas de se buscar um consenso entre Governo e ocupantes.

            Nas áreas centrais do Plano Piloto, o projeto original previa a  oferta de áreas de lazer e outras atividades capazes de agregar a população, o que seria facilitado pela presença da Estação Rodoviária.

            Mas desde a década de 1970 a construção de dois centros comerciais nas proximidades da Rodoviária em nada observou os princípios originais.

            Especialmente em relação ao centro comercial denominado “Conic”, a proposta arquitetônica foi tão infeliz que criou meandros e labirintos estreitos, capazes de atrair péssimos usuários noturnos e de causar insegurança até mesmo em quem circula pela calçada frontal.

            A Estação Rodoviária, a despeito de sua brilhante proposta arquitetônica e urbanística, atraiu frequentadores perigosos, agressores em potencial e de fato das massas de trabalhadores assustados que se apinham diante dos pontos de ônibus. Quem tem alternativa evita passar por aquele local.

            Certa vez, ainda na década de 80, uma pichação em um dos pilares da rodoviária retratava as suas condições: “Coração de abobra podre”. Realmente é o coração, pela convergência das principais vias de circulação de veículos. Mas a abóbora apodreceu.

            Os demais setores vinculados à escala gregária, desde as décadas de 80/90 foram transformados em solos infernais pela deficiência de estacionamentos públicos e pelos acentuados desníveis do terreno. O acesso de pedestres é subordinado a intransponíveis barreiras que se pretendeu disfarçar através de escadas íngremes e inseguras, só acessíveis pelos mais ousados.

            Nestes locais, a escala bucólica já não existe há muito tempo. Vias e estacionamentos (mesmo aquém do necessário) tomaram os espaços.

            O desenvolvimento e o crescimento de qualquer cidade são consequências diretas das modificações intrínsecas à sua própria dinâmica, consideradas as sempre renovadas necessidades e anseios da sua população.

            A partir deste princípio, não se pode pretender que um organismo urbano se mantenha inalterado no decorrer do tempo, sob pena de estagnação funcional e colapso estrutural por incapacidade de responder às demandas geradas.

            Mesmo o Plano Piloto, sítio tombado, sofre pressões por alterações no decorrer do tempo que necessitam tratamento adequado à sua condição. Esta é a realidade que se impôs desde os momentos iniciais de sua implantação, quando foram criadas as primeiras cidades satélites.

            Evidentemente, outras cidades foram criadas. Mas a forma de tratamento destes núcleos foi incompatível com a necessidade de torná-las independentes do Plano Piloto.

            A realidade que hoje se impõe é o resultado da inobservância  à regra básica: Onde residem pessoas devem existir empregos e serviços. Ignorar este princípio tão elementar é fechar os olhos e os sentidos à história brasileira de adensamento e caos dos grandes centros urbanos.

            Não se entendeu, à época de sua implantação, o caráter de excepcionalidade urbanística e arquitetônica do Plano Piloto. Mesmo que excepcional não fosse, perdeu-se excelente oportunidade de reverter a perversa tendência brasileira de submeter pessoas a longos deslocamentos em meios de transporte apinhados e obsoletos.

            A gravíssima irresponsabilidade de permitir ou ignorar as invasões de áreas públicas e as subdivisões clandestinas de áreas particulares, além da oferta de lotes grátis, promoveu e intensificou as rápidas migrações em direção ao Distrito Federal, a despeito do tombamento do Plano Piloto.

            A solução para este caos não está em permissividades como abrir estacionamentos, suprimindo áreas verdes, ou no cercamento de superquadras ou em qualquer outra atitude que possibilite desfigurar o Plano Piloto. As respostas não estão dentro pela deste núcleo urbano, mas fora de seus limites, através de um reordenamento territorial que reverta a incidência de movimentos pela oferta de empregos, serviços e esperanças nas proximidades imediatas das demais cidades do DF e do seu entorno. O Plano Diretor de Ordenamento Territorial propõe. Portanto, que se cumpra, e com a rapidez que o problema requer.

A Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS- e as Habitações Coletivas no Distrito Federal.

            A Lei de Uso e Ocupação do Solo do Distrito Federal, instrumento complementar ao PDOT aprovado em 25/04/2009 e à legislação federal pertinente, estabelece parâmetros para parcelamentos existentes e consolidados, para novos parcelamentos e para aqueles decorrentes de regularização fundiária, registrados em Cartório. Excetua-se a área objeto de tratamento através do Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico Tombado (PPCUB).

            O objetivo da elaboração da LUOS foi substituir os Planos Diretores Locais (PDLs) e as legislações urbanísticas aplicáveis às cidades que não tiveram PDL.

            Em decorrência da conhecida deficiência de habitações no DF para atendimento à demanda existente, o trato especial com as habitações coletivas se sobrepõe ao concedido às demais edificações.

            Para que a habitação coletiva atinja melhor nível relativo à função social que desempenha, alguns parâmetros foram revistos. Neste sentido, foram alterados os métodos de cálculo do coeficiente de aproveitamento e da Outorga Onerosa de Aumento de Potencial Construtivo – ODIR – além da definição mais ajustada do tipo de edificação sujeita ao pagamento da Outorga Onerosa de Alteração de Uso – ONALT.

 Com o mesmo objetivo, foi revista a relação entre o número de apartamentos e o número de vagas para veículos internamente ao lote ou projeção e a necessária proposição de novo regulamento para a Concessão de Uso e Concessão de Direito Real de Uso, onde se inseriu a possibilidade de utilização de cercas sobre a área pública contígua às edificações.

As modificações não abrangem apenas o uso Habitacional Coletivo, contudo, por ser o mais numeroso no meio urbano as mudanças assumem a sua face mais significativa.

A – Coeficiente de Aproveitamento: Subsolos e Pilotis.

            O cálculo deste índice sempre excluiu subsolos destinados a garagens ou a depósitos.

 A LUOS, diferentemente, propõe que apenas os subsolos totalmente enterrados sejam excluídos deste cálculo, excetuando semi-enterrados (mais de 60 por cento aflorados) ou subsolos parcialmente enterrados (menos de 60 por cento enterrados).

Quanto à destinação a depósito, mesmo que o subsolo seja totalmente enterrado será incluído no cálculo do coeficiente de aproveitamento.

No que diz respeito aos pilotis, o Código de edificações do DF excetua do cálculo do coeficiente de aproveitamento as áreas destinadas às circulações de pedestres, ocorrência que sempre gerou questionamentos. A LUOS, entretanto, inclui toda a área dos pilotis no cálculo deste índice.

B – Cálculo da ODIR:

            A cobrança da ODIR ocorre quando a edificação tem área construída que ultrapassa o coeficiente de aproveitamento básico, índice já permitido em legislação urbanística anterior, seguindo em direção ou alcançando o coeficiente de aproveitamento máximo (a LUOS propõe, em muitos casos, a eliminação deste índice mais alto por ter sido esgotado o estoque de acréscimo previsto em algumas áreas das cidades).

            Na elaboração deste cálculo, as Habitações Coletivas se subdividiram em Não Econômicas, Econômicas (68m²) destinadas à população de média renda (de 5 a 12 salários mínimos), Econômicas (68m²) sem destinação específica, de Interesse Social inseridas em Programas Habitacionais definidos nas políticas de habitação Distrital e Federal, orientadas para a população de baixa renda e as construídas para atendimento à Política Habitacional do DF, mas não declaradas de Interesse Social.

A diferença entre estas formas de tratamento está no cálculo do pagamento da ODIR, onde a fórmula incluiu o Fator de Interesse Social, com valor diferenciado por tipo de edificação.

 Para as não econômicas e as econômicas, o fator é de 0,8. Para as econômicas orientadas para a população de média renda, o fator é de 0,5. Para aquelas não declaradas de interesse social, mas integrantes da política habitacional do governo, o fator é de 0,3. Para aquelas declaradas de interesse social, o fator é nulo, logo, não há cobrança de ODIR.

A partir destas diretrizes, se uma edificação onde não era possível construir habitação coletiva passar a dispor deste uso, desde que permitido pela LUOS e não houver qualquer destinação que envolva interesse social, será cobrada a ODIR com a aplicação do Fator integral (0,8).

A redução deste Fator objetiva, portanto, estimular a produção de habitações coletivas que permitam o acesso da população de baixa e média renda. Contudo, vincula-se ao uso permitido para cada lote ou projeção, conforme constar da LUOS.

C – Cálculo da ONALT:

            Os PDLs faziam referência à cobrança desta outorga, cobrada pela valorização do imóvel a partir da alteração ou extensão de uso ou atividades. Mas não era muito claro em que casos haveria a cobrança.

            A LUOS, por sua vez, definiu o tipo de edificação que será objeto deste ressarcimento: Centro Comercial ou Shopping Center, Posto de Abastecimento de Combustíveis, Hipermercado, Uso Institucional, transformação de Uso Rural para Urbano e, naturalmente, as Habitações Coletivas.

            Em consequência, qualquer imóvel que tenha a possibilidade de transformar o uso, como o habitacional unifamiliar para o multifamiliar, será submetido ao pagamento da ONALT.

D – Cálculo do Número de Vagas para Veículos:

A legislação aplicável sob este aspecto consta do Código de Edificações do DF e estabelece a proporção de uma vaga para cada apartamento com até 8 compartimentos ou ambientes de permanência prolongada (CAPP). Como resultado, apenas apartamentos de 4 quartos exigem duas vagas.

A LUOS reduziu esta proporção para uma vaga a cada 6 CAPP, o que poderá requerer que apartamentos de 3 quartos tenham 2 vagas.

Para solucionar a constante polêmica sobre a questão da vaga presa, só apartamentos com duas vagas podem dispor de uma delas presa, desde que o  acesso à presa se faça apenas através da vaga solta.

E – Concessão de Direito Real de Uso e Concessão de Uso:

A legislação aplicada aos avanços sobre área pública através de compensação de área, da construção de varandas, de circulações de veículos e pedestres, de torres de circulação vertical e de subsolo desde há muito tem se demonstrado inadequada pelos excessos que permite.

A LUOS trata esta questão sem detalhá-la, deixando que novos parâmetros sejam publicados posteriormente. Contudo, insere a construção de cercas em área pública contígua aos lotes ou projeções.

 Há muito tempo, a instalação de cercas desta natureza tem se demonstrado abusiva, quando executadas sem autorização do Poder Público, além de dispor de mecanismo legal que foi considerado inconstitucional.

De acordo com a LUOS, o cercamento será subordinado às consultas às Concessionárias e Permissionárias de serviços públicos e à anuência do órgão urbanístico e do órgão ambiental (se próximo à APP).

Decreto Governamental definirá os locais onde serão permitidas, os valores cobrados pela concessão, os critérios e as limitações urbanísticas e ambientais.

Não será permitida a impermeabilização da área ocupada através de calçamentos ou asfaltamentos, nem o uso de qualquer edificação ou cobertura. Deverá se área exclusivamente ajardinada e arborizada.

A Lei de Uso e Ocupação do Solo do DF- LUOS DF- e os Coeficientes de Aproveitamento.

            Por coeficiente de Aproveitamento entende-se a relação entre a área edificável e a área do lote.

            Este índice refere-se à proporção aceitável entre a quantidade de área construída e as dimensões do lote, consideradas as características de  cada cidade e do local onde está situado o lote, com base nos elementos que atribuem particularidades em termos morfológicos e tipológicos de cada núcleo urbano.

            A definição deste índice, portanto, não é procedimento relacionado a meras escolhas pontuais atribuídas a determinados lotes ou conjunto de lotes. Diferentemente, é fator intrinsecamente associado aos demais condicionantes urbanísticos adotados – alturas máximas das edificações, número máximo de pavimentos, taxas de ocupação máxima e de permeabilidade, afastamentos mínimos obrigatórios, número mínimo de vagas para veículos, além de outros parâmetros que se fizerem necessários.

            Todos estes critérios interagem atavicamente na manutenção do caráter peculiar de cada cidade, sem perder de vista as necessidades atuais e futuras de determinado núcleo urbano.

            Por caráter peculiar entende-se a forma de desenvolvimento e crescimento de cada localidade, considerados, pelo menos, os aspectos de horizontalidade/verticalidade, os condicionantes culturais, ambientais, econômicos e sociais que influenciaram e influenciam a dinâmica do núcleo urbano.

            Por necessidades entende-se o conjunto de metas a serem atingidas, resultantes do crescimento populacional e das mudanças sofridas por seus habitantes em termos culturais, econômicos, sociais e psicológicos, atrelados a novos conceitos de vivência e convivência. Mas que não se distanciam dos elementos positivos presentes que deram certo e, portanto desejam que sejam preservados enquanto fator de identificação urbana.

            Nestes termos, os coeficientes de aproveitamento propostos para determinado núcleo urbano deve considerar a possibilidade de adensar algumas áreas e garantir a manutenção das características de outras.

            Assim considerado, não é aceitável que áreas exclusivamente residenciais unifamiliares sofram pressões que não possam ser assimiladas e que destruam a sua identidade e funcionamento, circunstância ocorrida quando se insere usos e coeficientes de aproveitamento incompatíveis com os existentes. Por outro lado, há que se propiciar a criação ou a alteração de áreas com destinações e coeficientes de aproveitamento que atendam às demandas por moradias e garantam níveis satisfatórios de desempenho de funções urbanas vinculadas às necessidades do mesmo núcleo.

            O Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF – PDOT DF- publicado em abril de 2009 trouxe em seu Artigo 42 uma significativa possibilidade de serem construídas edificações com elevados coeficientes de aproveitamento em determinadas Zonas Urbanas.

            O maior potencial construtivo, fixado em 9, foi atribuído à Zona Consolidada, onde se concentram as áreas urbanas de Sobradinho I e II, Santa Maria e Etapa 4 do Polo JK, Gama, Recanto das Emas, Riacho Fundo I e II, Guará, Núcleo Bandeirante, Taguatinga, Águas Claras, Ceilândia, Samambaia, além de parte da área urbana de Planaltina, o Setor de Indústrias e Abastecimento em sua totalidade e as Quadras 1 a 5 do Setor de Mansões Park Way.

            A partir deste parâmetro, poder-se-ia entender que em todas as áreas mencionadas o coeficiente de aproveitamento igual a 9 seria aplicável, mesmo que as legislações urbanísticas de cada um destes locais dispusesse de outra forma. Em decorrência, grandes desentendimentos se instalaram em função dos múltiplos interesses orientados para estas cidades. Enfim, não estava claro em que condições este potencial poderia ser aplicado.

            Mas a LUOS surge para por fim a este ponto obscuro.

            Em seu Art.21 define as regras para a aplicação do coeficiente de aproveitamento, atrelando o limite à satisfação dos demais parâmetros urbanísticos, que em seu conjunto podem impossibilitar o acesso ao potencial máximo permitido – índice este revisto e reduzido pela LUOS em várias cidades do DF, sobretudo em observância ao que prevê a Portaria 68 do IPHAN para as áreas do entorno do Conjunto Urbanístico tombado.

            Tomando como exemplo duas localidades do DF – SGCV e Área Especial 2 do Guará II – onde o PDL aplicável admitiu edificações com porte que deixou perplexa a população residente e habituado a uma linguagem urbanística fundamentada na horizontalidade, é possível verificar com maior clareza os novos destinos previstos pela LUOS para estas áreas:

            A – SGCV: lotes com área de 5000m² (50m X 100m)

                    . Uso RO3: Residencial obrigatório e outros usos permitidos no térreo.

                    . Coeficiente de Aproveitamento: Básico de 2,10 e Máximo de 3.0 ( 10500m² e 15000m²)

                    . Taxa de Ocupação: 70 por cento (3500m²)

                    . Taxa de Permeabilidade: 10 por cento, somente cobertura vegetal (500m²)

                    . Afastamentos Mínimos Obrigatórios: 10m de todas as divisas (2600m²)

                    . Altura Máxima: 13,50m

                    . Número Máximo de Pavimentos: 4

            Considerados estes dados, lotes desta natureza não podem ter área total construída superior a 3900m².

B – Área Especial 2 do Guará II: lotes com 5000m² (50m X 100m).

            . Uso: Os mesmos admitidos para o SGCV.

            . Coeficiente de Aproveitamento: 2.8 (14000m²)

            . Tx. De Ocupação: 40 por cento (2000m²)

            . Tx de Permeabilidade: 10 por cento (500m²)

            . Afastamentos: 7m de todas as divisas (1904m²)

            . Altura Máxima: 21m.

            . Número máximo de pavimentos: 7

            Da mesma forma que os lotes mencionados para o SGCV, o potencial construtivo, limitado em 10096m², encontra-se muito aquém dos 14000m² admitidos pelo coeficiente de aproveitamento de 2,8.

            Conclui-se, portanto, que a LUOS representa um modelo de tratamento urbanístico que retrocede nas abusivas concessões presentes no PDL, instrumento que impactou negativamente sobre o conceito cultural da população quanto à apreensão visual do espaço urbano.

            Ao mesmo tempo, a LUOS se fundamentou nos coeficientes de aproveitamento previstos em legislações urbanísticas anteriores, incluindo o PDOT, para propor alterações caso a caso, mas assumiu a postura de limitar a possibilidade de unificação de lotes vizinhos, amplamente permitida pelo PDL,condicionando este ato a futura legislação específica que determinará onde isto poderá ocorrer (ART.22, Parágrafo Único).

            Diga-se de passagem que esta unificação, somada aos tímidos afastamentos relacionados apenas às aberturas de janelas e à omissão da taxa de ocupação, permitiram a densidade excessiva de lotes remembrados, fartamente favorecidos por coeficientes de aproveitamento muito elevados.

            Poderíamos até concluir que a redução de alturas e densidades construtivas em determinadas áreas resultará em sobreposição de linguagens muito diferentes. Mas é necessário pensar no avanço quanto ao respeito aos habitantes e ao perímetro de tombamento de Brasília, além do controle sobre a capacidade de funcionamento de todos os sistemas de infraestrutura urbana.

           

           

A História da Compensação de Área em Edificações no Distrito Federal – da Legislação Inicial ao Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília.

            Compensação de Área é um conceito aplicável a determinadas edificações no Distrito Federal, associado à possibilidade de serem construídos avanços além dos limites do lote ou projeção registrados em cartório.

            Os avanços devem estar restritos aos pavimentos acima do térreo (espaço aéreo) e são condicionados, ainda, à equivalência de áreas em relação às reentrâncias em direção aos limites do lote ou projeção, que não podem ser seccionados. A diferença entre estes dois movimentos deve ser nula, de modo a garantir a integridade da área original do terreno disponível, conforme registro cartorial.

            O fundamento desta possibilidade remonta ao início da década de 1980, quando a rigidez dos limites e da forma das projeções, especialmente as destinadas às habitações coletivas das superquadras do Plano Piloto, gerava insatisfações quanto à dificuldade em propor projetos arquitetônicos diferenciados.

            De acordo com este critério adotado à época, tratado por lei de concessão de uso que também incluía outros elementos em área pública – varandas em espaço aéreo, subsolos destinados a garagens e circulações verticais – tornou-se viável, portanto, avançar até 1m em espaço público, acima do térreo e compensado internamente ao lote ou projeção com reentrâncias equivalentes aos avanços.

            Novos parâmetros normativos, arquitetônicos ou urbanísticos, sempre passam por um período de adaptação. A elaboração e a execução de propostas neles fundamentadas possibilitam avaliar os aspectos positivos e negativos daquela aplicação e que pontos necessitam ser revisados e ajustados. Esta é uma parte importante do monitoramento exercido, ao lado da verificação da correta observância à legislação vigente.

            Durante a fase de implantação do Decreto Governamental que regia estas modificações arquitetônico-urbanísticas, alguns problemas foram constatados:

            . As reentrâncias eram estreitas ou profundas demais, causando insuficiência de iluminação e ventilação de compartimentos.

            . A soma entre os avanços da compensação de área (1m) e as varandas (2m) sobre área pública resultava em excessivo alcance fora dos limites do lote ou projeção (3m).

            . Os avanços, sobretudo se localizados nas empenas, aproximavam excessivamente edificações vizinhas, além de resultarem em ocupações superiores a 3m frontalmente às arestas formadas entre as fachadas frontal e posterior e as empenas.

            . Dependendo da dimensão existente entre o meio-fio da via pública e o limite do lote ou projeção, havia interferência negativa em relação ao estacionamento público. Em alguns casos, parte dos 3m permitidos para o avanço ficava sobre o estacionamento, impedindo o acesso de veículos mais altos. Naquela época, muitos pés-direito de pilotis alcançavam cerca 3m.

            Simultaneamente, problemas com as outras aplicações deste mesmo Decreto de Concessão de Uso se avolumavam. Em decorrência, outras normas foram publicadas, até chegar à Lei Complementar 388 de 2001, que buscava corrigir estas distorções. Mas o questionamento sobre cobrança de valor devido por proprietários de unidades imobiliárias dotadas de avanços com varandas resultou na impossibilidade de aplicação desta Lei Complementar até decisão jurídica final.

            Nova Lei Complementar foi publicada. Neste novo instrumento, a compensação de área permaneceu sem cobrança por representar avanço compensado com área interna ao lote ou projeção, portanto, área objeto de prévio pagamento quando da aquisição do imóvel. Mas as varandas permaneceram em cobrança. O argumento dos proprietários sobre terem pagado pelas varandas quando da compra das unidades imobiliárias prevaleceu. Durante a fase de análise, esta Lei Complementar também teve seus efeitos suspensos.

            Em 28/01/2008 foi publicada a Lei Complementar 755, regulamentada pelo Decreto 29590 de 09/10/2008. Neste instrumento, o mais recente, Compensação de Área não é objeto de pagamento, mas varandas o são, exceto se localizadas em lotes ou projeções de uso residencial, quando são liberadas de cobrança.

            A LC 755 trata também de diversas outras aplicações relativas a avanços em área pública, no nível do solo, do subsolo e em espaço aéreo. Entre estas orientações constam parâmetros já existentes e alguns revistos em relação a normas anteriores, solucionando alguns problemas como os mencionados anteriormente:

            . A soma entre o avanço originado da compensação de área com as varandas sobre área pública não podem ultrapassar o limite de 2m.

            . Inviabilizou os avanços em lotes ou edificações geminados (embora este seja um ponto obscuro desta norma, já presente na LC 388 e na seguinte).

            . Os afastamentos entre fachadas e empenas e as projeções vizinhas, conforme consta do projeto urbanístico da área, passou a ser determinante da possibilidade, ou não, de serem construídos os avanços, considerando que a distância obrigatória entre lotes ou projeções deve guardar a proporção de 2/3 da distância existente. Nestes termos, se a distância entre as projeções ou lotes vizinhos for insuficiente, não haverá possibilidade de construir utilizando estes recursos da norma.

            . Os avanços nas arestas das edificações foram limitados a 2m.

            . Se uma edificação tiver pé-direito do térreo inferior a 4m, e o lote ou projeção estiver à distância inferior à metade do avanço permitido, estes não poderão ser construídos.

            Considerando o longo tempo de aplicação destes parâmetros, podemos afirmar que parte significativa das superquadras e dos setores centrais do Plano Piloto de Brasília foi beneficiada pelo mecanismo da Compensação de Área. Por esta razão, o Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília  (PPCUB), mesmo em sua disposição de garantir a preservação desta área sob os aspectos urbanísticos, arquitetônicos, cultural, paisagístico, histórico e artístico, não impediu que os avanços ocorram.

            Mas impõe condições, proibindo o fechamento de varandas sobre área pública e sua incorporação aos compartimentos contíguos, limitando os compartimentos com varanda às salas de estar e fixando o avanço máximo em 1,30m.

            Estas providências do PPCUB não representarão alcance considerável no resgate da clareza das linhas prismáticas que caracterizou as superquadras em sua proposição inicial, mas imporão limites no momento em que preservará, por tombamento, as formas prismáticas mais características das manifestações dos anos 1950 e 1960.

            Na verdade, a história envolve acontecimentos associados a determinados locais em determinados períodos de tempo, sejam feios ou bonitos, positivos ou negativos. Tudo é igualmente história.

             

A História dos Pilotis no Plano Piloto de Brasília

O conceito de pilotis, originado nos princípios da arquitetura moderna e difundidos na Europa de pós-guerra, representou a liberação do espaço térreo das edificações em termos visuais e de deslocamento de pedestres.

As edificações construídas até então eram caracterizadas por blocos compactos, onde o térreo destinava-se ao acesso, constituído por um saguão com elevadores, escadas e alguns outros elementos para atendimento exclusivo aos usuários locais.

Neste mesmo modelo compacto, muitas edificações tiveram a área  do térreo ocupada por lojas, além do mencionado acesso vertical. Nesta caracterização, o espaço do saguão foi significativamente reduzido. Em muitos casos constituído apenas por um corredor de, no máximo, 1,20m de largura, encaminhando os usuários para a circulação vertical.

Ainda hoje, esta forma de utilização compacta das áreas do térreo é profusamente adotada, como forma de aproveitamento máximo da área construída permitida para o lote.

A circulação urbana de pedestres, obviamente, assimila todo o impacto negativo desta forma de captação construtiva do térreo. Se observarmos o meio urbano sob este aspecto, verificaremos que resta ao pedestre o uso das calçadas públicas paralelas às vias de circulação de veículos, ampliando os seus percursos ao longo dos conhecidos quarteirões.

O conceito de pilotis, onde está implícita a liberação do térreo, permite ao pedestre reduzir o tempo de caminhada e a fácil orientação através da visualização dos seus objetivos de chegada.

Nestes termos, foram concebidas as superquadras do Plano Piloto de Brasília, locais específicos para o uso habitacional coletivo.

A concepção de cada uma das superquadras, com os blocos edificados lançados isoladamente sobre o solo, em número e dimensões fixas, rompeu com a antiga ordem dos quarteirões compactos, garantindo a transparência da paisagem urbana e da paisagem natural. Esta é uma das principais razões que leva a se afirmar que o Plano Piloto tem o horizonte aberto.

Nas décadas de 1960 e 1970, os pilotis eram construídos de acordo com os seus princípios de criação: O térreo dos blocos residenciais compunha-se de “entradas”, nomes popularmente dados aos compartimentos para o acesso vertical, compostos por um saguão de cerca de 15m², com escadas, elevadores, depósito para lixo e um compartimento para a zeladoria, além dos pilares de sustentação.

Esta proposta apresentava uma interseção perfeita com as calçadas e jardins do entorno da edificação, tudo em nível, livre de quaisquer barreiras que dificultassem o acesso de pedestres ao térreo.

Por esta época, a legislação urbanística aplicável às habitações coletivas das superquadras tinha a rigidez garantidora da manutenção do princípio dos pilotis. Nada, além dos mencionados acessos e pilares, era permitido construir no térreo das edificações.

Mas, no início da década de 1980, os princípios começaram a ser modificados.

Primeiramente, foram propostos pequenos jardins, localizados entre os acessos verticais. Logo depois, solicitações se avolumavam no órgão urbanístico, requerendo a liberação de parte do térreo para a construção de salão de festas. Argumentavam, sempre, a necessidade dos moradores de dispor de um local para esta finalidade.

Não demorou muito e requereram um depósito para material de limpeza e sala para o condomínio, além da ampliação do salão de festas.

Paralelamente, questionavam: a possibilidade de alterar a forma e o volume das edificações, a construção de varandas sobre área pública em espaço aéreo, as dimensões insuficientes do subsolo destinado à garagem, a possibilidade de implantação dos compartimentos para acesso vertical em área pública e o uso da cobertura para lazer.

Como resultado, surgiu a Lei denominada de Concessão de Direito Real de Uso, onde foram significativamente alteradas as características destas edificações. Neste contexto, foram permitidas várias ocupações no térreo. As dimensões dos pilotis foram mantidas conforme a projeção registrada em cartório, mas as ocupações que alteraram este nível comprometeram a transparência visual.

Ao mesmo tempo, os acréscimos permitidos no subsolo, equivalentes a 150% da área da projeção dos pilotis, produziu consequências negativas para os acessos ao térreo. No momento em que os subsolos afloraram, o nível dos pilotis  se elevou, exigindo escadas para acessá-los.

Em decorrência, não só a transparência visual foi removida, mas também a interseção entre os pilotis e as calçadas públicas, tornando proibitivo ou dificultando o acesso de pedestres.

Em 1998, ano da publicação do Código de Edificações do DF, dois artigos muito significativos foram introduzidos. Um deles exige a construção de rampas para acesso aos pilotis, permitindo até mesmo que seja em área pública, e o outro artigo proíbe a existência de desnível entre os pilotis e as calçadas públicas do entorno imediato. Logo, a eliminação de barreiras voltou a ser requerida.

Esta duplicidade de tratamento – rampas e eliminação de barreiras, ao mesmo tempo – pode fazer pensar em incoerência. Mas não é. As rampas valem para as projeções já construídas em época anterior a 1998 e que apresentem o mencionado desnível, ao mesmo tempo em que garante que as construções a partir de 1988 não tenham desníveis, mesmo que seja um acréscimo de subsolo naquelas em que o número de vagas para veículos seja insuficiente ou a construção de subsolo em locais onde não existir, caso das superquadras 400, onde a proposta do Plano de Preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília (PPCUB).

A Lei Complementar do futuro PPCUB prevê a ocupação dos pilotis em até 30% de sua área registrada em cartório, com acesso vertical, residência para zelador, salão de múltiplas atividades, bicicletário, sala para condomínio, depósito para material de limpeza, dependências para  funcionários, lixeiras, compartimentos técnicos e pilares incluídos na mesma porcentagem.

Se tomarmos como exemplo uma projeção das superquadras 400, com dimensões de 10m X 80m = 800m², os pilotis poderão ser ocupados em 24m² (30% de sua área). Nesta circunstância, nem todos os compartimentos permitidos serão de construção possível. Terá que haver uma escolha.

Ao longo dos anos, foram verificados muitos desvios de finalidade no modo de utilização dos compartimentos dos pilotis. A residência para zelador, em algumas edificações, foi alugada para terceiros e o salão de festas se transformou em objeto de ganhos dos condomínios, igualmente com o aluguel para interessados não residentes na edificação. O que se afasta completamente das justificativas iniciais que embasaram a mudança na legislação aplicável.

Além destes fatos, na década de 1990 tentaram fechar, com cercas, os limites dos pilotis. Houve até uma tentativa de fechar completamente os limites das superquadras. Felizmente a legislação de tombamento de Brasília impediu o intento, e permanece garantindo a manutenção dos princípios que nortearam o caráter inovador (à época) dos pilotis.

A despeito do significativo conteúdo plástico-formal contido na materialização destes princípios e apesar dos pilotis já terem mais de 50 anos de existência, a verdade é que o sentido de apreensão do espaço em caráter coletivo ainda não foi devidamente assimilado. O interesse individual ainda permanece arraigado à maioria de nós.

As Intervenções Urbanas e a Influência da Temporalidade no Desenvolvimento das Cidades.

 

Um dos mais desafiantes impasses presentes em qualquer tecido urbano, seja qual for o País ou cidade, independente das dimensões territoriais, é a questão do tratamento a ser oferecido a cada núcleo, consideradas as características que assumem de acordo com as épocas em que são formados.

As cidades surgem de dois modos: espontâneo e planejado.

O modo espontâneo, esta a característica mais comum das cidades brasileiras, da mesma forma que o planejado, decorrem de diferentes necessidades, sempre associadas às estratégias de localização e sua importância no atendimento a interesses econômicos – proximidades de rodovias, de áreas rurais, de corpos d’água, de áreas de mineração, de praias, de núcleos urbanos pré-existentes, de centralização para distribuição de frentes de desenvolvimento regional, além de outros motivos.

A observação das antigas cidades brasileiras de surgimento espontâneo revela uma ordem comum a todas, tornando-as muito semelhantes: Ao centro foram construídas as igrejas, isoladamente em relação às demais edificações, dominando inteiramente a paisagem por sua localização privilegiada e características construtivas quase sempre imponentes, rodeadas por uma praça de dimensões consideráveis.

Voltados para esta mesma praça, em arquitetura um pouco menos imponente, foram construídos os edifícios governamentais.

Ao redor deste local surge o casario de até dois pavimentos, ao longo de vielas estreitas, à época utilizadas por pedestres, carroças e carruagens. A disposição irregular do casario revela uma implantação “desenquadrada” pela ausência de projeto urbanístico e de instrumentos que permitissem o alinhamento entre as obras e em relação à viela.

Cidades planejadas, como Brasília, Belo Horizonte, Goiânia e Palmas, foram concebidas, cada qual, em seu momento histórico, traduzindo em seus traçados os usos residencial, comercial, institucional, industrial e rural, de acordo com as necessidades e aspirações de cada época, em busca do atendimento à dinâmica própria da população.

Como resultado, no caso específico de Brasília, foram criados Setores voltados para os usos e suas diferentes atividades, necessários ao funcionamento do sistema urbano.

Neste contexto, o uso residencial foi concebido com atividade habitacional coletiva ( em caráter quase exclusivo em relação à atividade residencial unifamiliar) desenvolvida em 120 superquadras, localizadas ao longo das asas norte e sul da cidade, intercaladas por edificações comerciais e institucionais. Entre as duas asas, em sentido transversal, foi proposto o uso institucional com atividades governamentais, ao lado de teatros e museus. No centro deste cruzamento, foi construída a Estação Rodoviária, providenciando o acesso da coletividade.

Ao longo das duas margens das asas norte e sul, as áreas foram destinadas ao uso institucional, com atividades, em sua maioria, hospitalares, educacionais, religiosas e governamentais.

A descrição é sucinta, com o objetivo exclusivo de distinguir as diferenças dos modos de tratamento entre cidades espontâneas e planejadas e como a temporalidade influencia os modos futuros de utilização urbana.

As cidades espontâneas, muito antigas, se formaram em uma época em que a ciência médica era pouco desenvolvida, além da população local não representar número que justificasse a existência de atendimento de massas.

A educação não era prioridade. No Brasil, saber ler e escrever era atributo de poucos. Os conhecimentos práticos, transmitidos de pai para filho, que permitissem a comercialização de produtos e a prestação de serviços básicos tinham muito valor em termos de sobrevivência.

A segurança se restringia, igualmente, a providências  práticas – a ponta da arma apontada pelos vazios dos muxarabis, de onde podiam ver sem serem vistos, e as emboscadas pelos caminhos tortuosos de matas asseguravam resultados imediatos.

A presença governamental, quando se fazia, era tênue. Não era acessível à população, exceto se alguém era posto “a ferros” em enxovias, ocasiões em que a função governamental se misturava à judicial.

As cidades planejadas apresentaram melhores formas de organização urbana, de acordo com os princípios e necessidades vigentes às respectivas épocas, além das previsões de futuras demandas.

Contudo, cidades espontâneas e planejadas sofrem as pressões próprias da dinâmica das novas necessidades e aspirações populacionais, sempre ao lado do desenvolvimento tecnológico, cultural, econômico, político, social e ambiental, além de outros fatores interagentes neste processo contínuo.

As cidades espontâneas são as mais atingidas, considerada a fortíssima influência da questão temporal, que subentende profundas modificações no modo de vida da população, sempre se renovando e requerendo imediatas adequações do meio urbano às suas necessidades.

Como, em épocas remotas, poderiam pensar no tráfego de veículos motorizados pelos centros urbanos e ainda na intensidade em que hoje ocorre?

De que forma poderiam prever a densidade populacional tão alta que hoje se acumula nos centros urbanos, sobretudo em São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e outras cidades igualmente surgidas espontaneamente?

Mesmo os núcleos planejados enfrentam problemas semelhantes.

O Distrito Federal foi pensado para uma população de até 500 mil habitantes. Hoje aglomera 2500 pessoas, cinco vezes a população prevista.

Exatamente por ser planejada, Brasília detém quase toda a estrutura de empregos em seu centro, nos moldes pensados pela técnica de planejamento urbano, ainda vigente, que ali concentra edifícios destinados à maior absorção de mão de obra, os centros administrativos nacional e local, os Setores Comerciais, Bancários, Hoteleiros e Autárquicos Norte e Sul.

Na verdade, a ofensiva criação de aglomerados populacionais nas décadas de 1980 e 1990, no entorno do Plano Piloto de Brasília, muito intensa quando a invasão de terras públicas contava com a omissão complacente do Poder Público, não serviu tanto para solucionar os problemas de moradia do DF. Foi ato de forte atração de pessoas de outras unidades da federação, em busca de melhores condições de vida e atraídos pelos altos preços dos lotes urbanos. Para dizer o mínimo.

Em observância ao já obsoleto modelo de estrutura urbana, de concentração de empregos em áreas centrais, o planejado Plano Piloto de Brasília sofre as negativas consequências da impossibilidade de prever ocorrências futuras, da mesma forma que cidades surgidas espontaneamente, como São Paulo e Rio de Janeiro, tiveram os seus centros catalisados como absorvedores de mão de obra.

Diversas cidades espontâneas tiveram áreas do seu entorno destinadas, mediante planejamento, aos novos usos e atividades requeridas pelo crescimento populacional e suas demandas econômicas, sociais, tecnológicas, industriais e outras. Em conformidade com a legislação de preservação de patrimônio histórico, artístico e cultural,  as áreas centrais foram mantidas da forma como criadas, em alguns casos com proibição de trânsito de veículos pesados capazes de expor a riscos as velhas construções e pavimentações.

Contudo, cidades como Salvador, entre outras, sofrem graves consequências pela falta de manutenção de edificações históricas. Vez por outra, uma igreja desaba, vencida por cupins ou inundações resultantes da impermeabilização das áreas adjacentes, acrescidas para atender à demanda habitacional, industrial e outras, sem observância aos requisitos ambientais.

Diante deste quadro crítico, a questão da temporalidade se impõe de forma muito clara, em cidades espontâneas e planejadas.

Como garantir que aquilo feito hoje, com suas propostas e previsões futuras, será útil como contribuição para o crescimento urbano?

Pretende-se que, no futuro, o transporte de massa seja o ideal para a mobilidade urbana. Mas será possível alcançar esta idealização?

Se não conseguimos atender ao hoje, como atender ao depois? Se não temos lentes capazes de corrigir a miopia da falta de interesse político pelas pesquisas urbanísticas, como pensar em telescópio que descerre o amanhâ?

O Pé-direito das Edificações e sua Influência Relativa sobre a Densidade Populacional Urbana.

            O Código de Edificações do DF define pé-direito da edificação como “medida vertical de um andar do edifício do piso ao teto acabado ou do piso ao forro de compartimento ou ambiente”

            A definição que este mesmo instrumento atribui à cota de soleira é a “ indicação ou registro numérico que corresponde ao nível de acesso de pessoas ...”.

            Pavimento, por sua vez, é definido como ”espaço da edificação, fechado ou vazado, compreendido entre os planos de dois pisos sucessivos, entre o solo e um piso ou entre o último piso e a cobertura”.

            Altura máxima da edificação é considerada como “a medida em metros entre o ponto definido como cota de soleira e o ponto mais alto da edificação”.

            A partir da interelação entre estes conceitos podemos afirmar que o ponto inferior da medida do pé-direito é a cota de soleira, o local de acesso de pessoas à edificação, sejam quais forem os locais onde se encontrem os acessos principais ou secundários da edificação.

            O novo conceito atribuído a pavimento desfez as dúvidas embutidas em conceitos anteriores que não fixavam corretamente o limite superior desta medida, sempre deixando uma interrogação sobre incluir, ou não, a laje que separa dois níveis sucessivos.

            Neste sentido, a única (e importante) diferença entre pé-direito e pavimento é o nível de abrangência. Enquanto pé-direito é a medida desde a cota de soleira até a laje acabada ou até a face inferior do forro, pavimento inclui a totalidade da laje de cobertura. Na ausência de laje ou forro, o limite do pavimento é a face superior da cobertura.

            Associando estes conceitos ao de altura máxima da edificação é possível afirmar que a altura total inicia no piso acabado do acesso ou acessos da edificação, passa por todos os pavimentos incluindo, portanto, as lajes intermediárias entre os níveis até atingir a face superior da laje mais alta, onde está situada a cobertura ou o telhado, na ausência de laje.

            Esta é a razão de muitas legislações urbanísticas excluírem da altura total os elementos que podem ocorrer na cobertura, como caixas d’água, casas de máquinas, domus e acessos a este nível. São elementos que não se incluem nos conceitos de pé-direito e de pavimento, ficando a cargo de cada orientação urbanística incluí-los ou excluí-los da altura total.

            A influência do pé-direito na morfologia urbana, no que diz respeito às características dos blocos de edificações que se formam com alturas previamente definidas, elementos referenciais da paisagem, facilitadores da leitura do espaço em sua totalidade, é muito mais importante do que se pode depreender da observação rápida de um sistema normativo.

            O estabelecimento de limites mínimos e máximos para o pé-direito de compartimentos tem triplo objetivo: garantir o conforto humano na relação adequada entre as suas dimensões verticais e dos compartimentos em que atua ou repousa, servir de parâmetro para a definição do número de pavimentos e alturas máximas das edificações e, em consequência, contribuir na definição da densidade máxima populacional pretendida.

            Embora o atual Código de Edificações do DF não faça referência ao pé-direito máximo, existe clara determinação relativamente à altura máxima de um pavimento – 4m, exceto alguns casos específicos previstos. Se subtrairmos os 15cm da laje de cobertura do pavimento, surge a altura máxima do pé-direito – 3,85m.

            Ignorar os critérios atribuídos ao pé-direito resulta em edificações mal resolvidas em termos de conforto ambiental, com tetos baixos e esmagadores ou, por outro lado, com alturas de compartimentos suficientes para a introdução de um nível intermediário. Se este pavimento intermediário for destinado a outro uso ou atividade diferente do pavimento onde foi acrescido, o somatório das edificações resulta em acréscimo na densidade populacional, comprometendo as condições satisfatórias dos equipamentos públicos e coletivos e, em consequência, provocam o colapso do ordenamento urbano.

            O pé-direito, portanto, não é algo isolado ou uma determinação aleatória presente no Código, sem vínculos ou objetivos amplos. Bem ao contrário, é elemento integrante de uma malha muito abrangente, cuja meta é o funcionamento harmônico de um núcleo urbano inserido em determinada porção territorial.